论规避执行之防范——以规避执行现象为视角
www.xinwenren.com  2013-01-24 20:50:41  

陕西省西安市中级人民法院  王 勇陕西省西安市雁塔区人民法院 郭宝平【论文提要】规避执行现象是形成执行难的重要原因之一。规避执行问题严重破坏法律秩序,妨碍法院的执行工作,引发公众对法律公正的怀疑,...
陕西省西安市中级人民法院   王 勇
陕西省西安市雁塔区人民法院 郭宝平
【论文提要】规避执行现象是形成“执行难”的重要原因之一。规避执行问题严重破坏法律秩序,妨碍法院的执行工作,引发公众对法律公正的怀疑,危害社会诚信,为维护司法权威和法律尊严,必须对其加以遏制。本文以人民法院执行实践活动为视角,在深入研究和广泛分析的基础上,就规避执行的防范进行了较为深刻的论述。阐明了规避执行的基本内涵、规避执行现象的现实危害性和预防规避执行行为的必要性。对实践中存在的几种较为常见的规避执行表现形式进行了分析。同时,基于规避执行的现状和表现形式,论证了规避执行现象产生的原因。针对工作实践中存在的规避执行表现形式和产生原因,从社会信用体系、执行联动机制、执行威慑机制、执行立法以及构建反制规避执行长效机制等方面提出了反制规避执行的具体措施。
目前我国商业信用程度较低、社会信用体系尚未完全建立,不少企业和个人缺乏诚信,采取各种手段隐匿转移财产逃债、赖债,被执行人难找、财产难查的现象较为普遍, “有钱的拖,缺钱的赖,蛮横的顶,油滑的溜”,只有少部分被执行人能够自动履行生效法律文书确定的义务,相当一部分被执行人被人民法院采取强制执行措施,这其中更有大量的被执行人想方设法隐匿财产、躲避执行,更有甚者有的被执行人竟与人民法院玩起了“捉迷藏”,千方百计逃避执行,并以层出不穷的新方法、新手段规避执行,损害当事人的合法权益和法律的尊严。如何破解规避执行行为,限制或禁止被执行人融资、置产、出境、日常高消费等手段,加重行为人逃避执行、规避执行、抗拒执行的成本,加大对规避执行行为的打击力度,促使被执行人自觉履行法律义务,挤压“老赖”的生存发展空间,最大限度地实现债权,已是我们亟待解决的问题。
一、规避执行防范概述
“规避执行是指人民法院在审理、执行活动中,被执行人为了维护自身的经济利益和其他利益,以合法形式掩盖非法目的,故意避开法律的强制性规定或者利用法律的漏洞,采用不当的手段恶意转移财产或其他财产性权益,逃避执行生效法律文书所确定的义务的行为。”[1]从规避执行的定义可以看出,实施规避执行行为的主体为执行法律关系中的被执行人一方,规避执行行为发生在人民法院的审判和执行活动当中,规避执行行为具有一定的隐蔽性,往往表现为合法的形式,例如自然人往往采用假离婚的形式,法人常常借助假破产、假分立的方式逃避债务的履行。被执行人实施规避执行行为的动机是出于避免被执行人自身经济利益或者其他利益的损失,目的在于逃避生效法律文书所确定的本应由被执行人承担的法律义务。
近年来,被执行人利用合法形式为掩盖或采取不正当手段规避执行的现象已日益突出,使得债权人的债权实现受到很大影响,已成为导致“执行难”的重要因素。规避执行行为严重破坏法律秩序,妨碍了法院的执行工作,影响债权的实现,如不对其加以遏制,势必损害司法权威和法律尊严,引发公众对法律公正的怀疑,冲击市场经济秩序,甚至危害社会诚信,必须引起高度重视。最高人民法院院长王胜俊在2011年全国高级法院院长会议上指出,要着力解决被执行人规避执行问题,适时开展反规避执行专项活动,切实维护申请执行人的合法权益。研究反规避执行的对策,健全规避执行反制机制,创新执行方法,是当前的执行工作面临的一项重要课题。
二、规避执行的表现形式
1、隐匿、转移财产。这是一种最为常见的规避执行方式,被执行人通过隐匿、转移财产的方式,造成无能力履行生效法律文书所确定义务的假象,以达到规避执行的目的。实践中表现为,有的被执行人利用他人身份证件以他人名义在银行开户存款,而自己掌握存折和密码,进行存取款业务,自由支配存款。有的被执行人在购买价值较大的财产时,事先就将财产所有权登记到他人名下,而自己实际上却占用或使用该财产,一旦以后法院对其采取执行措施,由于查找不到被执行人财产,从而造成案件无法执行。有的案件当事人在案件审理阶段意识到自己可能要承担败诉的后果,便在诉讼阶段或者案件启动执行程序尚未对被执行人财产采取查控措施之前,办理财产所有权变更手续等方式,将自己的财产转移到他人名下,自己实际上控制支配着财产。有些单位为了规避执行,事先将单位购置的资产不记帐,并将财产权属登记在他人名下,自己掌握使用该财产,以后一旦单位变成了被执行人,人民法院经查该财产不属于被执行人所有,不能对该财产采取执行措施,导致案件无法执行。有些单位,将自己单位的收入不以单位名义存入银行,而是以单位出纳或其他职工的名义在银行开户存款,以后法院在执行该单位时,通过银行查不到该单位有存款。凡此种种转移、隐匿财产的行为,使得执行财产难寻,造成了被执行人没有财产可供执行的假象,人民法院因无法查找到被执行人的财产,不能在执行中采取相关执行措施,给法院执行工作造成极大的困难。
2、外出躲避或务工,长期下落不明。有的被执行人,在案件进入执行程序前后,便外出躲避,长期不归,故意躲避法院的传唤,拒绝接受执行通知书,拒不履行应负的义务,从而造成案件执行不能。特别是有些无固定职业的被执行人,为了规避执行,在案件进入执行阶段后,就外出务工躲避法院执行,家中只有年迈父母照顾上学的孩子,有的甚至举家外出长期不回,家中又无财产,从而使案件不能得以顺利执行,给执行工作造成了严重的阻碍。
3、假离婚、假析产。有的夫妻一方为了达到规避执行生效法律文书的目的,置家庭伦理道德于不顾,不惜采用假离婚的方式,将夫妻共有的财产转移至没有债务的夫、妻一方或子女名下,使人民法院在执行中无法对原本属于被执行人的财产采取查封、扣押、冻结、划拨等措施,造成法院的执行工作陷入困境。
4、假诉讼、假破产。被执行人与他人恶意串通,将虚构的债务关系提起诉讼或仲裁,在双方当事人对债权债务均无异议的前提下,民事审判法官没有义务审查债权债务关系的形成,只要形式上不违反社会公德、集体和第三人利益,就没有理由不同意当事人处分自己的财产权利。近年来还出现了有的被执行人利用向检察机关申请民事抗诉的方式来规避法院执行的现象。有的被执行人申请检察机关抗诉后,有意躲避法院传唤,致使案件久拖不决,迫使执行程序无法进行。有的被执行人利用民事抗诉再审期间缓解执行压力,趁机转移财产,规避法院执行。此类规避执行的方式具有隐蔽性强、欺骗性大和低成本的特点,浪费了宝贵有限的司法资源,无端增加了当事人的诉累和负担。有些企业利用合法的破产程序来规避债务,甚至故意制造企业破产的条件,在破产前利用合法手段转移财产,一旦企业宣告破产,那么未得到清偿部分的债权即不再予以清偿,这样债务人没有得到清偿的债务部分消灭,减免了债务人的债务,达到以合法手段规避执行的目的。
5、利用执行和解规避执行。执行和解本是法院化解纠纷、促进执行的有效方法,但是有的被执行人却借此来拖延法院执行,以各种方法争取到申请人同意暂缓执行后,却仍不按时履行义务,用 “缓兵之计”来达到了拖延执行的目的等。
三、规避执行的成因
1、社会信用体系不完善,规避执行有机可乘。市场经济在很大程度上是信用经济,但是我国的市场经济缺乏应有的社会信用体系。交易主体在银行多头开户、公款私存、甲款乙存等现象屡禁不止,在普遍缺乏诚信的基础上,对公民和公司的财产监管处于无序状态。同时由于社会信用体系不完善,对不守信用者缺乏应有的约束和制裁,造成规避执行有机可乘。
2、执行联动机制联而不动,无法形成反制规避执行的合力。执行联动机制作为防范和反制规避执行行为的一个具有社会性的制度出现,始自党中央发布(1999)11号文件,它是由各地法院针对“执行难”这一问题的社会性,探索出的依靠党委的领导、人大的监督,各协助义务单位的协助,政府、政协等社会各部门的支持来解决“执行难”的工作机制。但是,从近10年来执行工作联动机制发挥的作用来看,非常有限,“联而不动”是不可回避的现实。
3、执行威慑机制的设想与现实仍有差距,无法有效威慑规避执行行为人。我国目前的执行威慑机制,主要是通过全国法院执行案件信息管理系统平台,将执行案件信息予以公开,并通过将该系统与金融、工商登记、交通、出入境管理部门以及其他社会信用体系网络相链接,逐步从法律、经济、政治、生活、舆论等方面对被执行人进行制约,促使其履行义务。但是执行威慑机制在具体的适用条件、时间以及罚款金额等方面作出了较多的限制性规定,实际操作比较困难,适用范围有限,威慑力稍显不足,执行威慑机制的实际运行情况同执行威慑制度设计的目标之间仍然存在很大差距。
4、执行立法滞后,不能满足执行工作的需要。一是缺乏一部专门、系统的民事强制执行法。当今世界上多数国家,都制定了民事强制执行法律,而我国至今仍没有一部完整独立的《民事强制执行法》,执行立法的滞后已很不适应日益复杂的执行环境。虽然我国现行民事诉讼法修改了执行编,最高人民法院也出台了一些相关的司法解释,但这些法律条文过于笼统,过于简单,过于原则,无法解决当前执行工作中日益纷繁复杂的状况。二是对拒不履行法律义务的行为打击力度不够。当前我国法律对失信惩罚的力度不够,无形中助长了一些人不断地选择规避执行,虽然我国刑法上也确立了“拒不执行法院判决、裁定罪”,但其可操作性还不强,在追诉程序上也显得过于繁琐,从全国范围来看,对拒执者予以定罪判刑的相当少。三是对于协助执行行为的规定不够明确。当前我国的协助执行制度存在不少弊端,主要表现为:《民事诉讼法》的规定不具体、不系统,且与其他法律之间不协调;协助义务主体和协助的内容不清晰;对拒不协助执行的制裁不力。
四、规避执行的反制措施
1、建立社会信用体系。要反制规避执行行为,解决执行难问题,必须完善和强化社会信用体系。“社会信用体系是指由信用文化和信用法律制度所构成的信用评价和约束系统。”[2]信用文化是指内化为社会主体思想道德体系之中,对待诚信和契约的、具有普遍性的行为模式与观念,体现为社会大众对于诚实守信行为的态度以及诚信评价机制在社会生活中具有的约束作用。[3]信用法律制度是指外化为社会主体行为的信用调查、信用评价和信用奖惩等方面的规范体系,包括信用立法、信用监管、信用奖惩机制等方面的内容。
一要完善信用法律体系。目前,我国的信用信息大部分掌握在工商、国土、房产、公安、环保、税务、质检、教育、物价、民政、海关等职能部门,由于欠缺相关立法,信息通常都不向社会开放,信用服务机构不发达,往往给被执行人规避执行提供了可趁之机。完善信用法律体系是解决执行难问题的治本之策,也为预防和反制规避执行提供了依据和保证。二要完善征信体系。征信体系不完善,是我国社会信用体系存在的重大缺陷,也是被执行人采用隐匿财产等方式实行规避行为时被执行人财产难寻的重要原因。银行、工商、税务、公安、司法等部门的征信系统尚未实现对接,各个部门收集的征信数据处于分散和相互屏蔽的状态,缺乏统一的征信数据平台,征信体系相当不完善。三要完善信用交易体系和财产登记制度。对自然人、法人和其他组织所有的不动产和依法应当登记的动产进行准确全面的登记,严格管理企业的银行账户,防止一个企业多头开户的现象。完善信用交易体系和财产登记制度有助于法院在执行中查明被执行人的财产状况,防止被执行人在财产的有无和数额的多寡方面弄虚作假。四要加强信用意识教育。“人无信则不立”,信用是做人之本,是人际交往中应遵守的基本准则,也是市场交易主体所应恪守的基本原则。加强信用意识教育,可以从主观上消除被执行人规避执行的动机,提高主动履行生效法律文书的主动性。
我们要看到,“一套成熟完善的社会信用体系是破解执行难的最有效机制。如果信用机制发达,失信成本很高,被执行人就不敢以身试法拒不履行判决,自动履行率当然居高不下,执行难也就无从产生。”([4])通过完善和健全的社会信用体系使得被执行人的财产在一定程度上实现透明化,使得被执行人无法通过隐匿财产的方式实现规避执行的目的。此外,完善和健全社会信用体系也方便当事人在事前通过信用体系了解对方的信用状况,从而对风险进行评估,从源头上对纠纷的发生进行预防。
2、强化执行联动机制,形成全社会有效打击规避执行行为的合力。执行联动机制就是在各级党委的领导下,调动各方面积极因素,综合运用法律、政策、经济、行政、道德、舆论等手段和教育、协商、疏导等多种方法,营造诚信守法的市场交易氛围,动员全社会参与,形成打击规避执行的合力,压缩规避行为存在的空间,使实施规避执行行为的被执行人无处藏身。特别是工商、税务、银行、证券、房管、公安等负责身份信息、财产登记的职能部门,要强化职责,与人民法院联动制约,增强查处规避行为的及时性、有效性。
2010年最高人民法院与中央19个部门联合会签的《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》(以下简称《意见》)正式向社会公布,这标志着国家层面的以人民法院为主,各部门协作联动的执行联动机制正式建立。《意见》的出台标志着执行联动机制在全国范围正式建立,但是这一机制要有效运行并真正发挥作用,还要做好几个方面的工作:一要成立机构。中央和各地方要尽快成立执行联动机制工作小组及办公室,负责执行联动机制运行中的组织、协调、督促、指导等工作,通过强有力的组织机构,确保执行联动机制的顺利运行。二要畅通渠道。法院系统要与有关职能部门建立有效的沟通渠道和机制,每个成员单位都要确立专门的联络人员,具体负责执行联动工作的沟通、协调。三要细化职责。对相关部门在执行联动中的职责进行细化,明确执行联动的具体条件和程序,减少分歧,防止推诿扯皮。四要信息共享。进一步完善执行案件信息管理系统,确保执行案件信息准确、全面、及时,尽快实现执行案件信息管理系统与有关职能部门信息管理系统的链接,与有关部门实现信息共享,为执行联动机制的有效运行提供强大的信息平台和技术支撑。五要加强协调。执行联动机制工作领导小组可由各级政法委牵头,定期、不定期召开会议,通报情况,研究联动机制运行中出现的问题和障碍。六要明确责任。在执行联动机制运行中,有关单位不遵守《意见》履行职责的,人民法院可以向监察机关或其他有关机关提出相应的司法建议,或者报请执行联动机制工作领导小组协调解决,也可以依照《民事诉讼法》第一百零三条处理。
《意见》目前只是一个框架性的文件,旨在通过明确相关国家机关及有关部门在协助法院执行中的工作职责,动员社会各方面的力量共同减少和杜绝规避执行现象。要从根本上防范规避执行还需进一步细化执行联动机制的具体工作程序和措施,使执行联动机制发挥实效。
3、建立健全执行威慑机制,促使被执行人自动执行生效法律文书。威慑,是人类社会普遍存在的一种斗争方式。维卡利亚说过,法律存在的主要目的不是惩罚犯罪,而是威慑再犯。“执行威慑机制是通过对被执行人的制裁和限制等惩戒力度,以促使被执行人自觉执行生效裁判的一种运行方式。”[5]执行威慑机制的核心在于威慑力。执行威慑机制本身不具有执行功能,其目的在于通过一定的威慑机制,迫使被执行人自动履行生效法律文书。“有效的威慑,通过心理因素的作用来影响、制约和改变人们思想感情与行为,可达到‘不战而屈人之兵’的作用。”[6]我国现有的执行手段与西方国家关于执行的法律规定并没有大的差别,不外乎查封、扣押、冻结、扣划、搜查、拍卖、变卖、司法拘留和追究刑事责任等方式,而且我国还创设了注入限制或者禁止被执行人融资、投资、置产、财产转让、高消费等执行威慑手段。但是在西方国家基本不存在所谓的规避执行问题,法院的生效法律文书绝大多数是由当事人自动履行的。相反,在我国生效法律文书所确定的法律义务主要依靠法院的强制执行来实现,当事人自动履行所占比例较小,且呈下降之势。产生上述差异的一个主要原因在于我国缺乏促使当事人自动履行生效法律文书的执行威慑机制。我们应进一步建立健全执行威慑机制,通过加强与银行信贷、工商注册登记、出入境管理、产权管理等职能部门的信息共享和措施联动,增强各种社会力量对规避执行的共同惩戒力度,提高规避执行的失信成本,挤压规避执行被执行人的生存生活空间,构建执行威慑的天网,促使被执行人自动执行生效法律文书,化解因规避执行造成的执行难问题。
4、完善反制规避执行的立法,建立反制规避执行长效机制。加强和完善立法,是解决“执行难”的根本保障。(1)制定单独的民事强制执行法。应当在借鉴国外先进立法经验的基础上,突破现有民事诉讼与强制执行一体化的立法体例,尽快制定单独的民事强制执行法,通过法律制度的完善和创新来解决“执行难”问题。最高人民法院执行局局长俞灵雨近日表示,最高法院已经与有关专家学者共同起草了《强制执行法》的草案,共约440余条。我们希望这部对执行工作具有里程碑意义的法律能够早日出台。(2)完善刑事立法。在刑法上,增设“诉讼诈骗罪”,加大对假诉讼、假仲裁等恶意逃债行为的惩罚力度。这是解决“执行难”的现实需要,也是刑法本身发展的需要,更是社会发展进步的必然需要。(3)加大对规避执行人的处罚力度。根据民事诉讼法的规定,被执行人逃避、抗拒执行可对其进行司法拘留,但仅仅采取拘留措施很难对被执行人造成足够的威慑。因此,在向被执行人送达执行通知书时,承办法官应向其释明,如果有财产而逃避、拒绝执行的,视其情节将依据《刑法》第313条的规定追究刑事责任。通过加大对被执行人造成的威慑,进而发挥刑事法律对民事执行的保障作用。(4)应完善被执行人财产申报制度。修改后的民事诉讼法确立了被执行人财产申报制度,但是,只有原则性的规定是不够的,还应对被执行人财产申报制度进一步的补充:一是实行财产多次申报制度,在执行过程中,被执行人的财产状况并不是固定不变的,因此,被执行人的财产申报也不应当只局限于一次。而申报的周期应当由执行人员结合案件的具体情况、被执行人财产账户的活跃情况予以确定。做到既能约束当事人同时又不失可行性,确保被执行人多次申报财产制度的妥当实施;二是细化规定违反财产申报义务的法律责任,可针对违反财产申报义务的不同情形,分别制定相应的处罚措施,而不宜只制定原则性措施。(5) 树立“调执结合”的办案意识。执行法官在为双方当事人做和解工作前,应分别征求其对案件的处理意见,只有当双方意见相近或吻合时,承办法官才组织和解,促使双方当事人当面交流沟通。如果当事人一方对案件的处理意见较大或者明确表示拒绝调解,承办法官应直接进入执行程序,避免因坚持和解损害申请人的利益,使被执行人能从不主动履行中获得利益。(6)健全执行财产调查的制度,拓宽执行财产调查的途径。执行实践中,是否有效查明被执行人的财产线索、掌握被执行人的财产状况,是执行工作顺利开展的前提条件,是有力反制规避执行的关键因素。健全完善民事执行财产调查制度,有利于实现私权、维护当事人的合法权益;有利于规范人民法院的执行行为;有利于实现法律的价值、确保法律权威。
结语
反规避执行是一项长期的、复杂的、艰巨的系统性工程,我们要不断加强执行队伍的素质建设,加大执行经费和装备的投入,大力进行反规避执行的舆论宣传,增强公众的法治意识,凝聚共识,形成声势,强化生效法律文书必须履行的理念,为反规避执行营造良好的舆论氛围,提高自动履行和协助执行的自觉性,有效形成多方参与、综合治理的格局。同时,要不断提高执行手段的多样性,以完善被执行人财产申报和财产调查制度为着力点,以查找被执行人财产为手段,以打击拒执罪犯罪为后盾,建立健全反规避执行的长效机制,在全社会形成自觉履行生效法律文书的良好氛围,有效推动和实现执行工作的良性循环。
 (本文系西安市法学会“社会管理创新与法治建设”研讨活动优秀论文)

[1]王贵宏著:《规避执行行为的表现形式和对策》载http://www.dffy.com/sifashijian/sw/201011/20101115142815.htm,于2011年3月28日访问。
[2] 张志爱:《破解民事执行难的对策》,载《法制与社会》2010年6月(中)。
[3] 谭秋桂:《论社会信用体系建设与民事执行难》,载《法制日报》2008年11月30日。
[4] 肖建国:《执行管理创新的“成都模式”》,载《人民法院报》2011年3月17日。
[5] 马尼亚:《和谐司法语境下国家执行威慑机制的困惑与对策》,载《新西部》2010,22期
[6] 黄年:《论国家执行威慑机制》,载《人民司法》2007.1 

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